养老机构公建民营是深化养老服务领域供给侧结构性改革、推动养老事业高质量发展的重要举措。国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》明确指出，支持通过公建民营等方式提高运营效率。在养老机构公建民营项目中，公建民营合同是形塑各方关系的核心工具，也是项目取得成功的关键因素。建立完善的公建民营合同制度，对于保障公建民营项目良好运转、提高公共养老服务水平、保护老人合法权益及促进养老事业健康发展具有重要意义。笔者认为，可从如下五个方面完善当前的养老机构公建民营合同制度：

　　1.明确合同的功能定位。养老机构公建民营的目的在于引入专业的民营方来提供更具效率的养老服务。养老机构公建民营虽然改变了政府提供养老服务的具体方式，但并不改变政府提供养老服务的具体层次及养老机构的公办属性。因此，公建民营养老机构的服务性质与服务对象应和公办公营养老机构保持一致。养老机构公建民营合同的目的应仅限于提供具有公共物品属性的基本养老服务，保障最基本的养老服务供给。

　　2.统一合同的签订主体。实践中，与民营方签订养老机构公建民营合同的包括地方政府、民政部门、老年服务中心、养老机构等不同主体。从业务模式上看，养老机构公建民营与国有企业委托经营相似，国家作为所有人将国有企业或养老机构委托给其他机构经营管理，作为受托人的机构享有对被委托国有企业或养老机构的经营管理权。因此，养老机构公建民营合同应由承担给付义务的政府与民营方签订。委托人是养老机构的业主，而养老机构本身则是委托经营的对象。

　　3.完善合同的确定方式。根据合同自由原则，养老机构公建民营合同的内容当由委托方与民营方在协商谈判的基础上自由约定。但基于养老机构公建民营合同的公益性、明确性及可预见性等要求，为确保合同的签订不影响养老服务的质量与效率，有必要由政府事先拟定定型化的合同范本。在合同范本中，可考虑分层次的合同条款设计，将合同条款分为必要性条款与任意性条款。对于服务质量、服务价格等必要性条款，要求当事人在签订合同时必须明确约定。对于责任保险义务、机构修缮责任等任意性条款，则可由当事人视情况选择约定。

　　4.细化合同的具体内容。养老机构公建民营合同的内容不仅事关政府与民营方之间的权利义务，还会影响服务对象的合法权益。完整的养老机构公建民营合同应包括如下内容：一是服务内容。包括服务的对象与类别，服务应达到的目的与品质，照顾人员的资格以及应配备的物资与人员设备等。二是服务报酬。包括基本费用（食宿、照顾、清洁等支出）、个别服务费用（康复训练、医疗救治等支出）以及投资需求（设施兴建、维护等支出）等。三是服务监督。为确保民营方提供的养老服务符合要求，合同中可约定各种监督方式，如业务实施状况检查、费用收支核销等。四是风险负担。由于合同的期限较长，签订合同时须明确涉及物价波动、维护管理等方面的风险分担机制。在制定合同范本时可列出详细的“风险分摊”表，供当事人选择采用。五是其他事项。

　　5.厘清合同的救济路径。从合同内容上看，养老机构公建民营合同以民营方根据合同约定经营养老服务机构，政府方支付服务报酬为主要内容。民营方经营管理养老机构属于一种经营管理行为，不构成公法上的权力或职责；而委托方支付的报酬，则属于民营方经营管理行为的对价。在公建民营合同签订和履行过程中，双方处于平等的法律地位。因此，公建民营合同更符合民事合同的基本特征，因其签订和履行而引起的纠纷应通过仲裁或民事诉讼途径解决。此外，对于因公建民营合同签署之前的招投标行为以及合同履行过程中的行政检查、行政处罚等而引发的纠纷，基于其行政属性，则应通过行政救济路径解决。（作者单位：西南政法大学）